鼓励和吸引民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设情况问题和阻力及国家层面建议

财政部政府和民间资本合作（PPP）中心显示，2022年PPP市场规模稳中有增，入库项目608个。同时，项目签约率、开工率保持在较高水平。专家认为，2023年PPP将继续引导民间资本投向、激发民间投资活力，在稳增长、稳投资中发挥更突出作用。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣认为，PPP作为当前政府促进投资的重要载体，在2022年保持规模稳定增长，有效促进了稳投资、补短板。

一、PPP项目现状优势

（一）政策鼓励民间资本参与PPP项目

近年来，随着我国基建项目的飞速发展，民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设也在不断增强。为此，政府不断出台政策支持，如《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和民间资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）、《关于推进政府和民间资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《财政部关于进一步推动政府和民间资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）等文件，这些政策文件是民间资本参与国家重大工程和补短板项目的高效助力。

（二）PPP项目市场规范发展

PPP项目从2014年在国内如火如荼，但由于PPP项目周期长、涉及面广的特性，市场较为混乱，近年财政部不断发布政府文件规范运作PPP项目，如《政府和民间资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》（财金〔2021〕110号）、《关于进一步推动政府和民间资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）等，要求各地规范推进PPP项目实施，充分发挥PPP模式积极作用，强调加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，加大融资支持，增强民间资本长期投资信心。

二、存在的问题

（一）PPP项目风险分担问题

从已有的PPP项目实践中发现，民间资本往往处于弱势地位，风险与收益不对等的现象也是经常发生，而且在发生纠纷后利益无法得到保障，这也是民间资本最顾虑的地方。目前在PPP建设领域风险分担机制尚不成熟，缺乏合理定价机制以及存在利益输送的现象，已经开展的 PPP 项目中，出现些 PPP 项目要么严重亏损，要么出现暴利的情形，项目各方的利益诉求、风险偏好以及能力、责任不同是 PPP 项目风险产生的根源。一般来说，风险与收益对等，在追求其利益的同时也意味着要承担与利益相对于的风险。政府部门的利益诉求主要体现在产品服务公共的效率性，而私人部门的利益诉求主要体现在经济利益上，不同的利益诉求使得参与者目标的多样性，不利于 PPP 的实施。因此，需要合理地制定有效的风险分配方案来规范和协调他们在风险分担上的行为，保障各方利益.

（二）PPP项目财政承受能力空间受限

2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》，首次提出财政承受能力"10%红线”;2016年进一步印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。

第一，强调"10%红线”为"本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”。

第二，强调新上项目"不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”

第三，要求地方建立PPP项目支出责任预警机制。

（三）政策环境变幻莫测

在PPP项目实施过程中不断规范，随着新的政策文件逐步出台，早期项目民间资本已签订PPP合同，容易与现出台的政策文件冲突。

如2017年11月财政部办公厅出台《关于规范政府和民间资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）要求：项目绩效考核结果要与政府支出挂钩30%；2020年3月财政部出台《政府和民间资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）要求：政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。

（四）贷款流程繁琐

由于国家重大工程和补短板项目建设的规模较大,民间资本需要根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）要求投入大量的资本金与项目融资。项目融资渠道主要是通过银行中长期贷款，因项目贷款金额大、周期长，各类手续办理繁琐，导致资金到位情况适配项目建设有一定的难度。

三、问题建议

（一）加强风险防控

结合PPP项目自身特点，进行项目风险的合理分配，并分析风险产生的原因及防范措施。该项目由民间资本承担投资、融资、建设和运营管理等商业风险，并通过必要的政府付费获得合理的投资回报。由政府方承担本级或下级政府导致的法律和政策变更、勘察设计、政府支付、土地获取等风险，政府方负有付费、质量和监管等责任，承诺将政府支付资金纳入相应年度的投资计划和财政预算。财政部门依据批准的预算，在相应年度提供财政资金支付安排计划（包括总计划及年度计划）。由政府方和民间资本合理共担不可抗力、本级以上政府导致的法律和政策变更等风险。

（二）强化绩效管理

贯彻落实《政府和民间资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）文件要求，加强项目建设期、运营期绩效管理，确保项目质量，有效提高管理效率。根据文件规范要求，设计绩效考核指标与评分标准，考核结果作为政府付费或扣除违约金的依据。由项目实施机构和行业主管部门通过常规考核和临时考核等方式对民间资本建设管理、运营管理绩效水平进行考核，并将考核结果与政府付费挂钩。